(刘瑛)

[摘要]国库集中收付制度改革已进行了多年，国库集中收付制度的实施，实现了账户管理由分散到统一，从改革前后的对比中可以看出，提高了预算执行的透明度，提高了财政资金使用的规范性、安全性、有效性，但还必须看到，目前改革进展仍不平衡。本文就财政国库集中收付制的优势及实施中需要着力解决的问题进行了论述，提出了相应的解决举措。

[关键词]财政，国库集中收付制，优势，配套措施

财政国库集中收付制度，是对财政资金实行集中收缴和支付的现代国库管理制度，是社会主义市场经济条件下公共财政建设的重要内容。具体指在现有财政部门成立的会计核算中心的基础上，通过建立国库单一账户体系，以健全的财政收入、支付信息系统和银行间实时清算系统为纽带，所有预算单位的收入进入国库单一账户，所有需要购买商品或支付劳务的款项，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核并通过单一账户体系支付给商品和劳务供应者或付款单位的管理制度。它是融合了会计委派制，财会集中核算制，国库集中收付制的集成模式。

一、建立“财政国库集中收付制度”的构成体系和运作程序

(一)财政国库集中收付制度体系构成

第一、建立国库单一账户体系。包括：财政部门在中国人民银行开设国库单一账户；在商业银行开设的财政集中支付专户；在预算外资金还未完全实行收、支“脱钩”的情况下，暂时在商业银行开设预算外资金财政专户。

第二、收入缴库分为直接缴库和集中汇缴两种方式。

第三、支出拨付程序为财政直接支付方式。因此，在实行财政国库集中收付制度之后，财政部门只在人民银行开设国库单一账户、财政部门在商业银行开设集中支付专户和预算外资金财政专户，取消财政部门在商业银行为单位开设零余额账户，取消财政部门为预算单位在商业银行开设小额现金账户，取消各类特设专户，取消各银行的“财政授权支付”方式。为了解决取消“三户”和“财政授权支付方式”之后资金的“入口”和“出口”问题，所有税收收入、预算资金、各类基金、转移支付资金等一律进入国库单一账户，预算外资金以及其他各类资金一律进入财政部门在商业银行开设的预算外财政专户，支出拨付一律从财政执行机构在商业银行开设的财政集中支付专户中直接支付。另外结合各单位的工作需要，实行“备用金核算制”，在日常经济活动中，各单位发生的零星小额开支由会计核算中心核算一定的备用金额度，由单位自行支配，按规定到核算中心报销。

(二)财政国库集中收付制度的运作程序

“财政国库集中收付制度”的运作程序：指预算单位按照批准的用款计划向财政国库支付机构提出申请，经支付机构审核从财政集中支付账户中向收款人支付款项，然后通过银行清算系统由财政部门在商业银行开设的财政集中支付专户与国库单一账户进行清算。在国库集中支付方式下，由于银行间的清算系统是通过网络进行的，因而财政集中支付专户和国库单一账户每天清算结束后其余额为零，财政资金的日常结余资金都集中保留在国库单一账户之中。

通过上述能对财政国库集中收付制度必然性可行性的分析及科学设计，我认为是一项全新的制度、体制，是管理的创新和发展，是当前财政实践的一次重大财政理论与实践的突破，是会计委派，财会集中核算制与国库集中收付制度有机融合的一种科学，有效，成熟，较高级次的复合型管理模式。

二、建立“财政国库集中收付制度”的六大优势

通过建立财政国库集中收付制度，它有效地融合了“两种制度”之所长，实现了优势互补，相得益彰。

（一）“财政国库集中收付制度”它继承和发扬了财会集中核算实现真正意义上的甩账，加强财务基础管理诸多优点，提高了会计核算工作效率

通过财会集中核算后上述记账凭证的填制，到记账报账开具拨款通知单以及与银行间的对账等工作由机算机来运行完成，实现了真正意义上的甩账，工作效率成几十倍提高。同时也消除了财务管理上“银行账户多，资金管理乱；票据种类多，资金收支乱，违规账目多，资金核算乱，环节层次多，监督审核乱；违法违纪多，支出管理乱”的现象，使“五多五乱”的痼疾得到了彻底清除，加强了行政事业单位财务基础管理。

（二）妥善解决了重新“支摊子”“另起灶炉”的问题

能够充分发挥会计核算中心现有的硬，软件网络基础设施，管理手段，技术力量，信息资源等各方面的优势，无需“另立门户”“另起灶炉”去重新“支摊子”，避免了重复投资。因为两种制度的有机对接后主要表现为“四个基本相同”，一是核算的对象相同，都是对所辖的行政事业单位实行财会集中核算，二是核算的方法相同，都是按照预算法和行政事业单位会计准则的规定核算，三是核算的内容相同，都是对行政事业单位的预算内，外资金及其他各类款项实行统管，四是组织形式相同，大多采用“一厅式办公，柜组式核算，流水式作业，链条式管理”方式。

（三）增强政府宏观调控能力

实行财政国库集中收付制度之后，所有预算单位的资金全部集中在国库，减少了大量的库外资金的无效，低效运作，使政府在调控宏观经济方面更能得心应手，“游刃有余”。

（四）解决了重复设立机构的问题

财会集中核算制和财政国库集中收付制度两者合二为一，避免了财政内部机构重复设立和人员膨胀，促进了当前的机构改革，符合“精简高效统一”管理的目标。

（五）开辟了深化细化部门预算工作的新途径

实行财政国库集中收付制度，大大提高了会计信息质量，尤其是所提供的月、季、年终决算报表数据的真实性，囊括资料的全面性及会计信息的可利用性是勿庸置疑的，这些可以充分信赖的没有任何“杂质”和“水份”的数据，为科学编制部门预算、细化预算奠定了坚实的基础。过去一直困扰财政部门的预算编制不细，数据不实的“假预算”的问题，通过建立财会集中核算型财政国库集中收付制度之后使之迎刃而解，为编制部门预算提供了“高保真”的“会计信息共享资源”。

（六）简化了会计核算程序

通过实行财政国库集中收付制度，解决了国库，财政预算编制机构，执行机构，各预算单位以及专业银行之间人为的频繁的资金划拨，结算和对账等问题。

三、建立“财政国库集中收付制度”需要配套实施并着力解决的问题

（一）科学设立机构，规范工作职能

第一、细划现有预算管理职能，建立预算编制，执行，监督三分离机制。

第二、建立财政国库集中收付制度之后，现有的会计核算中心履行财政国库集中收付执行机构的职能，由于实行国库单一账户核算，因而中国人民银行的工作量成倍增加，现有人员已不能满足需要，应适当调整充实国库部门（科、股）人员。

第三、科学调整会计核算中心的内设岗位。原“中心”的核算会计、复核会计按照有关规定，履行国库集中收付核算、复核的职能。

第四、调整预算外资金管理机构的职能，实行收、支完全“脱钩”。现有的预算外资金管理机构只负责行政事业性收费，罚没收入等征收与管理，收入按规定通过财政在    商业银行开设的预算外资金专户然后汇总缴入国库单一账户，取消预算外资金收支计划的编制工作，将编制预算计划的职能划入财政预算编制机构，撤消预算外资金的分配职能，不再承担支出的核拨，其对预算单位核拨支出的职责转入财政国库集中收付机构，实行真正意义上的收、支“脱钩”，实现收与支的“直通车”。

（二）取消各类库外资金专户

现在有些地方在成立核算中心之后，无论是各预算单位还是财政内部仍然保留着部分资金专户，如各类基金专户，各类补助专户，社会救济救灾专户，扶贫专户，福利彩票发行专户，水利基金专户等，从而形成了大量的库外资金，与建立完善的财政国库集中收付制度还有相当大的差距。解决的办法是将现有的各单位及财政内部的各类专户全部取消，通过财政国库集中收付机构集中核算时建立“账套”，实行“一个口进，一个口出”的“漏斗式管理”，堵住“管涌”，发挥国库单一账户的“总阀门”作用。同时，建议上级财政部门在制定有关财务管理制度的时候，不要强令地方建立上下贯通、名目繁多的各类专户，避免给地方在推行财政国库集中收付制度方面设置障碍。

（三）将所有行政事业单位（包括基层单位）全部纳入财会集中核算，以利财政国库集中收付制度的有效实施

对财政国库集中收付制度实行整体推进，实行纳入的单位“一刀切”，不留“盲区”和“死角”，否则，财政国库集中收付制度的“集中”目标将难以实现。

（四）改变单一的对“资金总量控制”为“对资金总量控制和对预算指标控制”，实行预算指标控制是国库集中收付制度的“内核机制”，是与财会集中核算的根本差异

财会集中核算实行的对单位的资金的总量控制，只要单位的支出凭证符合规定，账上有余额，核算中心就理应办理资金的划拨业务，及时快捷的为单位报账，但是实行国库集中收付制度之后，原来的会计核算中心不仅担负着对单位资金总量的控制，而且更重要的是按照年初部门预算的计划对单位的各项预算指标实施控制和监督，并进行明细核算，防止挤占，挪用和无预算拨款等违纪违规行为发生，实行资金总量控制与预算指标双控制。

（五）妥善处理好“并户不并账，分账不分钱”的问题

实行财政国库集中收付制度之后，犹如“千条江河”的资金汇集到国库这个“汪洋大海”，资金总量增加，块头增大，形成了聚沙成塔，集腋成裘之势，资金的“聚合”和“裂变”效应得到发挥。但是政府在调控这笔为数可观的资金之时，要谨慎运作，防止“放大”地方可用财力，防止资金相互“垫背”而导致出现新的挤占、挪用等隐性财政风险，积极处理好“并户不并账，分账不分钱”的问题，否则，使用不当“国库集中收付制度”将成为一把锋利的“双刃剑”。

（六）取消实行财会集中核算之后部分单位又另行组建的“内部结算中心”

建立财会集中核算型财政国库集中收付制度之后，不能出现“中心”之外的多个“中心”，要借财会集中核算制转型之时，将各种“内部结算中心”的核算业务全部纳入财政国库集中收付机构管理，斩断其“二次分配”甚至“三次分配”的渠道。

（七）加快财政、国库、银行之间的信息网络建设步伐

实行财政国库集中收付制度之后，众多的单位，复杂的手续，频繁的结算，加之还有许多需要传递共享的信息资源，将形成庞大的“信息流”，如果信息“管道”不畅，资金的缴入、划拨、清算诸环节将会严重受阻，无疑制约了财会集中核算型财政国库集中收付制度的推行。因此，加快财政，国库，银行之间的信息网络建设，是实现财政国库集中收付制度的先决条件，“瓶颈”不打通，财政国库集中收付制度就难以运行。

国库集中支付制改革是一项意义重大改革，其涉及面广、情况复杂、任务艰巨，困难也很多，我们一定要实事求是、具体问题分析的原则，把握好改革的时机于机遇，在建立并完善集中支付制度的基础上，积极、稳妥地实行会计集中核算向国库集中支付制度转轨。

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